Дипломатические усилия США по ближневосточному урегулированию: Переосмысление стратегии (май 1977 года – конец 1970-х)
На Ближнем Востоке, регионе, насыщенном вековой историей и глубокими противоречиями, начало 1977 года ознаменовалось новым этапом американской дипломатии. После нескольких лет «челночной дипломатии» Генри Киссинджера, приведшей к частичным соглашениям о разъединении войск после Войны Судного дня 1973 года, Соединенные Штаты под руководством нового президента Джимми Картера стремились к более всеобъемлющему и прочному миру. Дата 5 мая 1977 года не является изолированным событием, но символизирует собой точку отсчета для интенсификации этих усилий, переосмысления подходов и обозначения новых, амбициозных целей, которые в конечном итоге привели к историческим Кэмп-Дэвидским соглашениям.
Приход Картера в Белый дом в январе 1977 года привнес значительные изменения в американскую внешнюю политику. В отличие от своего предшественника, Картер, баптист-фундаменталист с глубокими моральными убеждениями, стремился придать внешней политике США новый этический фундамент, уделяя повышенное внимание правам человека и универсальным принципам справедливости. Этот подход естественным образом распространился и на Ближний Восток, где застарелый конфликт требовал не только военно-политических, но и гуманитарных решений.
Исторический контекст: Наследие прошлых десятилетий и новый взгляд администрации Картера
К середине 1970-х годов Ближний Восток оставался зоной повышенной напряженности. Четыре крупные арабо-израильские войны (1948, 1956, 1967, 1973) сформировали сложный клубок неразрешенных проблем: оккупированные Израилем территории (Западный берег, сектор Газа, Голанские высоты, Синайский полуостров), статус Иерусалима, вопрос о палестинских беженцах и их праве на самоопределение, а также проблема обеспечения безопасности Израиля.
«Челночная дипломатия» Киссинджера, хотя и была эффективна в достижении временных соглашений о разъединении войск между Израилем и Египтом, а также Израилем и Сирией, не смогла заложить основу для окончательного мира. Она была поэтапной, ориентированной на конкретные, ограниченные цели, и не затрагивала корневые причины конфликта. К тому же, Киссинджер предпочитал исключать Советский Союз из ближневосточного процесса, что противоречило идее многостороннего урегулирования.
Джимми Картер и его Государственный секретарь Сайрус Вэнс стремились отойти от этой модели. Они верили, что прочный мир может быть достигнут только через всеобъемлющее урегулирование, затрагивающее все аспекты конфликта и включающее всех основных участников. Эта новая философия основывалась на нескольких ключевых принципах:
- Всеобъемлющий мир: Отказ от частичных соглашений в пользу одновременного решения всех спорных вопросов, касающихся Израиля и всех его арабских соседей, а также палестинского вопроса.
- Принцип «земля в обмен на мир»: Приверженность резолюциям Совета Безопасности ООН 242 и 338, которые призывали к выводу израильских войск с оккупированных территорий в обмен на признание и безопасные границы для Израиля.
- Права палестинского народа: Признание «законных прав» палестинцев, что было значительным сдвигом в американской риторике, хотя формулировка оставалась достаточно расплывчатой.
- Безопасность Израиля: Четкое подтверждение обязательств США по обеспечению безопасности Израиля в любых будущих мирных соглашениях.
- Многосторонний подход: Возвращение к идее Женевской мирной конференции с участием всех сторон, включая СССР как сопредседателя.
Инициатива 5 мая 1977 года: Первые шаги к Женевской конференции
5 мая 1977 года стало важной вехой в обозначении этих новых приоритетов. В тот день президент Картер провел встречу с министром иностранных дел Израиля Игалем Аллоном. В ходе этой встречи и последовавших за ней публичных заявлений, а также в выступлениях в последующие дни и недели, Картер начал артикулировать свою визию мира. Он недвусмысленно высказался в пользу необходимости урегулирования «палестинской проблемы», упомянув о создании «родины» (homeland) для палестинцев. Это слово вызвало шок в Израиле, где любой намек на палестинское государство воспринимался как экзистенциальная угроза.
Картер стремился собрать все стороны конфликта, включая арабские государства (Египет, Сирию, Иорданию), Израиль и представителей палестинцев, за столом переговоров на Женевской конференции, возобновив ее работу, прерванную после 1973 года. Для американской администрации было очевидно, что без участия палестинцев, даже если не напрямую Организации освобождения Палестины (ООП), представлявшей их интересы, но отвергаемой Израилем как террористическая организация, достичь всеобъемлющего мира было невозможно.
Американские дипломаты, возглавляемые Сайрусом Вэнсом, приступили к интенсивным консультациям с региональными лидерами. Они путешествовали по Ближнему Востоку, стремясь прозондировать почву для возобновления многостороннего диалога:
- Египет: Президент Анвар Садат выражал готовность к миру, но настаивал на полном выводе Израиля с Синайского полуострова и решении палестинского вопроса.
- Сирия: Президент Хафез Асад был скептически настроен, требуя возврата Голанских высот и жесткой позиции по палестинцам.
- Иордания: Король Хусейн находился в сложном положении, балансируя между арабским единством и своими интересами на Западном берегу.
- Израиль: В это время в Израиле произошли судьбоносные политические изменения. В мае 1977 года на выборах победила правая партия «Ликуд», и новым премьер-министром стал Менахем Бегин. Его правительство, идеологически приверженное идее «Великого Израиля», категорически отвергало вывод с Западного берега (Иудеи и Самарии) и создание палестинского государства, что значительно усложнило американские дипломатические усилия.
Препятствия и вызовы на пути к всеобъемлющему миру
Американская стратегия столкнулась с множеством глубоких и системных препятствий:
1. Изменение политического ландшафта в Израиле
Приход Бегина к власти стал шоком для Вашингтона. Бегин был националистом, бывшим лидером подпольной организации «Иргун», для которого Иудея и Самария (Западный берег) являлись неотъемлемой частью исторической земли Израиля. Он отвергал идею «земля в обмен на мир» в отношении этих территорий, соглашаясь лишь на некоторые корректировки границ, но не на полный вывод. Его правительство также настаивало на том, что ООП не может быть партнером по переговорам. Это противоречило центральной идее Картера о всеобъемлющем урегулировании и требовало от США значительно больших усилий по поиску компромисса.
2. Арабская разобщенность и палестинский вопрос
Несмотря на внешнее единство арабских стран в неприятии израильской оккупации, между ними существовали глубокие разногласия. Садат стремился вернуть Синай и сосредоточиться на египетских интересах. Асад в Сирии играл свою игру, стремясь сохранить контроль над палестинским движением и получить обратно Голанские высоты. Иордания опасалась усиления ООП и потери своего влияния на Западном берегу. Самым острым оставался вопрос о представительстве палестинцев. Израиль и США не признавали ООП, но именно эта организация была признана Лигой арабских государств единственным законным представителем палестинского народа. Попытки США сформировать объединенную арабскую делегацию, включающую палестинцев, не связанных с ООП, оказались тщетными.
3. Роль Советского Союза
СССР, являвшийся сопредседателем Женевской конференции, стремился восстановить свое влияние на Ближнем Востоке после потери Египта как ключевого союзника. Москва поддерживала арабскую позицию, включая права палестинцев, и выступала за полный вывод Израиля со всех оккупированных территорий. Американские дипломаты вынуждены были согласовывать с Москвой планы по возобновлению Женевской конференции, что было непростым делом в условиях Холодной войны. Совместный американо-советский рабочий документ, опубликованный в октябре 1977 года, подтверждал необходимость «всеобъемлющего урегулирования» и «законных прав палестинского народа», но вызвал яростную критику в Израиле и среди его сторонников в США, которые усматривали в нем уступки арабской стороне и ослабление позиций Израиля.
Эволюция американской стратегии и поиски решений
На протяжении 1977 года администрация Картера продолжала активную дипломатию. Сайрус Вэнс совершил несколько продолжительных поездок по Ближнему Востоку, встречаясь с лидерами, пытаясь найти точки соприкосновения. США настаивали на том, что палестинцы должны быть представлены на мирных переговорах, но вопрос о том, кто именно их будет представлять и в каком формате, оставался камнем преткновения.
Картер прилагал усилия, чтобы убедить Бегина в необходимости территориальных уступок, а арабских лидеров — в готовности к прямым переговорам с Израилем. Однако консервативная позиция Бегина по территориям и Иерусалиму, а также отказ арабских стран напрямую признавать Израиль до достижения всеобъемлющего соглашения создавали тупик. Предложение Картера о «родине» для палестинцев, хоть и было воспринято арабскими странами как позитивный сдвиг, было слишком расплывчатым для палестинцев и категорически отвергалось Израилем как угроза его безопасности.
К осени 1977 года, несмотря на все усилия, перспективы созыва успешной Женевской конференции выглядели мрачными. Разногласия между сторонами были слишком глубоки, а советско-американский документ лишь усугубил недоверие Израиля.
Поворотный момент: Визит Садата в Иерусалим (ноябрь 1977 года)
В этой сложной ситуации произошло событие, которое кардинально изменило динамику ближневосточного урегулирования. Разочарованный медлительностью коллективного арабского подхода и неэффективностью женевского формата, президент Египта Анвар Садат принял дерзкое и беспрецедентное решение. В ноябре 1977 года он объявил о своей готовности посетить Иерусалим и выступить перед Кнессетом (израильским парламентом).
Это было событие невероятной исторической значимости. Впервые с момента создания Израиля лидер ведущей арабской страны посетил еврейское государство, признав тем самым его существование и легитимность. Для арабского мира это было шоком и предательством, для Израиля – надеждой на прорыв.
Реакция США на эту инициативу была сложной. С одной стороны, администрация Картера была застигнута врасплох – Садат не уведомил Вашингтон заранее. С другой стороны, США быстро осознали потенциал этого шага. Это был шанс обойти тупик многосторонних переговоров и перейти к прямым двусторонним контактам, к которым призывал Израиль. Картер и Вэнс немедленно поддержали инициативу Садата, видя в ней возможность для реального диалога.
Визит Садата в Иерусалим создал новую парадигму. Он фактически похоронил идею скорого созыва Женевской конференции и переориентировал усилия на прямые египетско-израильские переговоры, с США в роли посредника.
На пути к Кэмп-Дэвиду (1978 год)
После исторического визита Садата в Иерусалим, США стали активно выступать в роли фасилитатора прямых переговоров между Египтом и Израилем. Однако, несмотря на начальный прорыв, стороны по-прежнему находились на диаметрально противоположных позициях по многим вопросам. Бегин не желал отказываться от всех территорий и был непреклонен в отношении Западного берега. Садат настаивал на полном выводе и решении палестинского вопроса в рамках всеобъемлющего соглашения.
Именно в этот момент проявилась личная настойчивость и дипломатический талант Джимми Картера. Понимая, что двусторонние переговоры между Садатом и Бегином зашли в тупик, он принял беспрецедентное решение пригласить обоих лидеров на саммит в Кэмп-Дэвиде, загородную резиденцию президента США, в сентябре 1978 года.
Эти тринадцать дней в Кэмп-Дэвиде стали испытанием для всех участников. Картер лично вел переговоры, выступая посредником, уговаривая, убеждая и даже прибегая к жестким мерам, чтобы не дать сторонам покинуть саммит. Он проводил отдельные встречи с Садатом и Бегином, а затем собирал их вместе. Его терпение, дотошность и глубокое знание деталей конфликта сыграли решающую роль. Кульминацией этих усилий стало подписание 17 сентября 1978 года двух рамочных соглашений:
1. «Рамки для мира на Ближнем Востоке»: Этот документ определял общие принципы для всеобъемлющего мира, включая права палестинцев, статус Западного берега и сектора Газа (с идеей автономии), а также роль Иордании. Однако он был намеренно расплывчат, чтобы получить согласие всех сторон.
2. «Рамки для заключения мирного договора между Египтом и Израилем»: Этот документ заложил основу для будущего мирного договора, предусматривающего полный вывод Израиля с Синайского полуострова и нормализацию отношений между двумя странами.
Эти соглашения, хотя и не решили всех проблем Ближнего Востока, стали фундаментальным прорывом. Они привели к заключению в марте 1979 года исторического мирного договора между Египтом и Израилем, первому между арабской страной и Израилем. Египет стал первой арабской страной, признавшей Израиль.
Заключение: Наследие Картера в ближневосточной дипломатии
Дипломатические усилия США, начавшиеся в мае 1977 года с новой энергией и стремлением к всеобъемлющему миру, привели к драматическим и порой неожиданным результатам. Начальный акцент на многосторонние переговоры и Женевскую конференцию сменился, благодаря смелой инициативе Садата, на прямые двусторонние переговоры, в которых США играли решающую посредническую роль.
Наследие этих усилий Джимми Картера многогранно:
- Прорыв в египетско-израильских отношениях: Самым очевидным достижением стал мир между Египтом и Израилем, который сохраняется до сих пор, несмотря на региональные потрясения. Это доказало возможность разрешения конфликта путем переговоров.
- Решение палестинского вопроса отложено: Хотя Кэмп-Дэвидские соглашения содержали общие принципы относительно палестинских прав и автономии, конкретные механизмы их реализации были слабыми и остались нерешенными, что привело к дальнейшим конфликтам и разочарованиям.
- Раскол в арабском мире: Египет был исключен из Лиги арабских государств на многие годы, что усилило разобщенность между арабскими странами в отношении Израиля.
- Усиление роли США: Американская дипломатия продемонстрировала способность выступать в качестве незаменимого посредника в сложнейших международных конфликтах. Личное участие президента Картера стало образцом активной и настойчивой дипломатии.
- Признание палестинского измерения: Несмотря на то, что прямое участие ООП было исключено, признание «законных прав палестинского народа» в американской риторике и Кэмп-Дэвидских соглашениях стало важным шагом в легитимизации палестинского вопроса на международной арене.
Усилия Джимми Картера в период с мая 1977 года и до конца его президентского срока демонстрируют, как глубокое моральное убеждение в необходимости мира, подкрепленное настойчивой и иногда рискованной дипломатией, может привести к прорывным, хотя и несовершенным результатам. Эти усилия не разрешили весь арабо-израильский конфликт, но они изменили его траекторию, установив новую модель и заложив фундамент для будущих попыток урегулирования, продолжающихся до наших дней.