Продолжение Переговоров по Договорам о Панамском Канале: Исторический Момент 1977 Года
5 мая 1977 года не стало точкой кульминации или окончательного прорыва в сложной и многолетней дипломатической саге о Панамском канале, но оно, несомненно, представляло собой один из важнейших этапов в процессе, который привел к подписанию знаковых договоров Торрихоса-Картера всего несколькими месяцами позже. Этот период стал свидетелем интенсивных и зачастую мучительных переговоров, в ходе которых Соединенные Штаты и Панама стремились разрешить вековой спор о суверенитете, контроле и будущем одного из важнейших стратегических водных путей мира. Чтобы полностью оценить значение событий мая 1977 года, необходимо углубиться в глубокий исторический контекст, понять мотивацию ключевых акторов и осознать внутренние и международные силы, формировавшие эти дебаты.
Исторический Контекст: От Протектората к Самоопределению
История Панамского канала неразрывно связана с историей самой Панамы и ее непростыми отношениями с Соединенными Штатами. В 1903 году, после того как США фактически поддержали отделение Панамы от Колумбии, был заключен Договор Хэя-Бунау-Варильи – документ, который в Панаме всегда воспринимался как унизительный и несправедливый. Он предоставил Соединенным Штатам «в бессрочное пользование» и «как если бы они были суверенными» зону шириной в десять миль, проходящую через центр перешейка, а также неограниченные права на строительство, эксплуатацию, укрепление и защиту канала. Этот договор фактически превратил Зону Панамского канала в квазиколониальное владение США на территории суверенной Панамы, породив глубоко укоренившиеся националистические настроения и стремление к восстановлению полного суверенитета.
На протяжении десятилетий Панама предпринимала неоднократные попытки пересмотреть условия договора 1903 года. Договоры 1936 и 1955 годов принесли некоторые незначительные изменения, но не затронули основной камень преткновения – американский контроль над Зоной канала. По мере роста самосознания Панамы и усиления антиколониальных настроений в мире, статус-кво становился все менее устойчивым. Кульминацией недовольства стали «бунты флагов» 1964 года, когда панамские студенты попытались поднять свой национальный флаг рядом с американским в Зоне канала. Последовавшие за этим столкновения с американскими войсками привели к человеческим жертвам и разрыву дипломатических отношений между двумя странами. Этот трагический эпизод ясно показал Вашингтону, что фундаментальные изменения неизбежны.
После 1964 года начались официальные переговоры, которые, однако, продвигались медленно и с переменным успехом. С приходом к власти в Панаме генерала Омара Торрихоса Эрреры в 1968 году, вопрос о канале приобрел новое, более решительное звучание. Торрихос, харизматичный популист и убежденный националист, сделал возвращение канала Панаме центральным элементом своей политической программы. В 1974 году государственный секретарь США Генри Киссинджер и министр иностранных дел Панамы Хуан Антонио Так подписали соглашение Шульца-Така, которое устанавливало девять принципов для нового договора, включая поэтапную передачу Панаме контроля над каналом и его постепенную передачу под полный суверенитет Панамы. Это соглашение заложило основу для окончательных переговоров, которые активизировались с приходом к власти в США президента Джимми Картера.
Акторы и Мотивы: Взгляд из Вашингтона и Панама-Сити
К маю 1977 года в переговорном процессе участвовали две ключевые фигуры, каждая из которых имела свои уникальные мотивы и стояла перед серьезными внутренними и внешними вызовами:
Джимми Картер и Американская Делегация
Президент Джимми Картер, вступивший в должность в январе 1977 года, поставил решение вопроса о Панамском канале в число своих приоритетов внешней политики. Его подход был обусловлен несколькими факторами:
Моральный Императив: Картер искренне верил, что Договор 1903 года был несправедлив и представлял собой пережиток колониализма. Он стремился исправить историческую несправедливость и привести внешнюю политику США в соответствие с принципами прав человека и самоопределения.
Улучшение Отношений с Латинской Америкой: Продолжающийся спор о канале серьезно подрывал репутацию США в Латинской Америке, где Панама пользовалась широкой поддержкой. Новый договор мог бы сигнализировать о более уважительном и партнерском подходе Вашингтона к своим южным соседям.
Национальная Безопасность и Стабильность: Картер и его советники понимали, что неспособность разрешить конфликт может привести к дальнейшей нестабильности в регионе, актам саботажа против канала и, как следствие, к необходимости поддержания дорогостоящего и политически невыгодного военного присутствия. Передача канала Панаме, при условии сохранения его нейтралитета, рассматривалась как более надежный способ обеспечения его функционирования.
Ключевые Переговорщики: Делегацию США возглавляли опытные дипломаты Эллсуорт Банкер и Сол Линовиц. Банкер, ветеран дипломатии, известный своей способностью находить компромиссы в самых сложных ситуациях, и Линовиц, юрист и бывший посол в ОАГ, обладали глубоким пониманием региональной политики и международных отношений. Их задача была невероятно сложной: разработать договор, который удовлетворил бы Панаму, но при этом был бы достаточно сильным, чтобы получить ратификацию Сената США.
Омар Торрихос и Панамская Сторона
Генерал Омар Торрихос Эррера был не менее важной и сложной фигурой. Как де-факто лидер Панамы, он представлял собой национальное стремление к полной независимости:
Националистический Импульс: Для Торрихоса вопрос канала был вопросом национального достоинства и суверенитета. Он позиционировал себя как освободитель своей страны от иностранного господства, и возвращение канала было его главной политической целью и обещанием.
Внутреннее Давление: Несмотря на свой авторитарный стиль правления, Торрихос не мог игнорировать глубокие националистические настроения в Панаме. Он находился под давлением различных групп – от студенческих активистов до левых радикалов, которые требовали немедленного и безоговорочного ухода США. Он должен был заключить договор, который воспринимался бы как победа Панамы, а не как продолжение подчинения.
Экономические Выгоды: Помимо суверенитета, Торрихос стремился получить от канала и значительные экономические выгоды для своей страны – увеличение доли от сборов, возможности для развития, рабочие места для панамцев.
Международная Поддержка: Торрихос умело использовал международную арену, заручившись широкой поддержкой со стороны стран Латинской Америки, Движения неприсоединения и даже некоторых европейских государств, которые видели в Панаме жертву неоколониализма. Это оказывало дополнительное давление на США.
Ключевые Переговорщики: В панамскую команду входили такие фигуры, как Аристидес Ройо, юрист и будущий президент Панамы, и Ромуло Эскобар Бетанкур, главный идеолог и стратег. Они были непреклонны в своих требованиях относительно суверенитета, но также понимали необходимость компромисса для достижения реального соглашения.
Сложности и Предметы Переговоров к Маю 1977 Года
К весне 1977 года основные принципы нового договора были в общих чертах согласованы благодаря принципам Шульца-Така. Однако дьявол, как всегда, крылся в деталях. Май 1977 года стал периодом интенсивной работы над конкретными формулировками и юридическими аспектами, касающимися:
1. Вопрос о Суверенитете и Управлении:
Полный Суверенитет Панамы: Панама требовала недвусмысленного признания ее полного суверенитета над всей территорией канала и бывшей Зоны канала. США должны были согласиться с этим, но хотели сохранить операционный контроль над каналом в течение переходного периода.
Передача Контроля: Переговоры были сосредоточены на поэтапном графике передачи контроля над различными аспектами канала и инфраструктурой бывшей Зоны Панамского канала. Определялись даты, к которым Панама должна была взять на себя административные, полицейские и судебные функции.
Комиссия по Каналу: Создание совместной американо-панамской комиссии для управления каналом в переходный период, ее структура, полномочия и состав.
2. Оборона и Нейтралитет Канала:
Постоянный Нейтралитет: Это был один из самых сложных и спорных вопросов. США настаивали на том, чтобы Канал оставался постоянно нейтральным, открытым для судов всех стран в мирное и военное время. Панама согласилась с нейтралитетом, но возник вопрос о гарантиях этого нейтралитета.
Права на Защиту: США требовали права на защиту канала после его полной передачи Панаме, чтобы обеспечить его нейтралитет и бесперебойную работу. Панама, стремясь к полному суверенитету, опасалась, что эти права могут быть истолкованы как право на вмешательство во внутренние дела. Именно этот пункт вызвал наибольшие дебаты и привел к включению в отдельный Договор о постоянном нейтралитете и эксплуатации Панамского канала формулировки, дающей США право, но не обязанность, защищать канал.
Военное Присутствие США: Сокращение и последующий вывод американских военных баз из Зоны канала. Обсуждался график этого вывода и условия, при которых США могли бы сохранять ограниченное военное присутствие для целей защиты.
3. Экономические Аспекты:
Доля От Сборов: Панама требовала значительно увеличить свою долю от сборов за проход судов по каналу, которая исторически была крайне низкой. Это было ключевым требованием для экономического развития страны.
Экономические Выгоды: Обсуждались вопросы трудоустройства панамцев в администрации канала, развития инфраструктуры и создания новых экономических возможностей, связанных с каналом.
Финансовая Помощь: Панама рассчитывала на получение дополнительной экономической и военной помощи от США в рамках нового соглашения.
4. Сроки и Детали Перехода:
Дата Передачи: Фиксирование точной даты окончательной передачи канала Панаме. Была предложена дата 31 декабря 1999 года, что давало США 22-летний переходный период.
Правовые и Административные Аспекты: Детали передачи юрисдикции, правовых систем и административных функций от США к Панаме в бывшей Зоне канала.
Внутренние Дебаты и Противодействие
Переговоры о канале были крайне чувствительной темой как в США, так и в Панаме, вызывая ожесточенные внутренние дебаты:
В Соединенных Штатах:
Противники нового договора, в основном консервативные политики, такие как Рональд Рейган, Строум Термонд и Джесси Хелмс, развернули мощную кампанию, утверждая, что:
Канал является жизненно важной собственностью США: Они настаивали на том, что США «купили» канал и имели на него полное право. Сдача его Панаме рассматривалась как «потеря американского имущества».
Национальная Безопасность: Передача контроля над каналом, по их мнению, подорвет национальную безопасность США и поставит под угрозу свободное судоходство в Западном полушарии.
Символ Мощи США: Для многих канал был символом американской инженерной мощи и глобального влияния. Его передача рассматривалась как признак ослабления США на мировой арене.
Политическая Опасность: Картер столкнулся с огромным политическим риском, поскольку ратификация договора требовала большинства в две трети голосов в Сенате, что было невероятно сложной задачей.
В Панаме:
Омар Торрихос также столкнулся с критикой:
Радикальные Националисты: Некоторые группы в Панаме требовали немедленного и безоговорочного ухода США, рассматривая любые уступки как предательство.
Опасения по поводу «Постоянного Нейтралитета»: Пункт о праве США защищать канал вызывал опасения, что это может быть лазейкой для будущего военного вмешательства.
Экономические Ожидания: Некоторые считали, что предлагаемые экономические выгоды недостаточны.
Торрихос умело маневрировал между этими фракциями, постоянно подчеркивая, что это будет победа суверенитета, но для этого необходимы компромиссы.
Май 1977 Года: Момент Интенсификации
5 мая 1977 года – это не дата какого-либо конкретного документа или прорывного заявления. Скорее, это момент, находящийся в эпицентре финального, крайне напряженного этапа переговоров. К этому времени стороны уже прошли долгий путь, заложив основу для нового договора еще в 1974 году. Однако, как это часто бывает в дипломатии, самые сложные вопросы, требующие наибольших уступок и формулировок, обычно остаются на заключительные этапы.
В мае 1977 года делегации США и Панамы, вероятно, были глубоко погружены в технические детали. Переговорщики, такие как Банкер, Линовиц, Ройо и Эскобар, проводили изнурительные сессии, обсуждая формулировки каждого предложения, каждого параграфа. Их задача состояла не просто в согласовании широких принципов, а в создании юридически безупречного документа, который мог бы выдержать проверку времени и критики, как в Сенате США, так и в панамском референдуме.
Основные вопросы, которые, несомненно, были в центре внимания в этот период, касались:
Точной формулировки пункта о нейтралитете и обороне: Как обеспечить возможность США защищать канал без нарушения суверенитета Панамы? Было ли приемлемо право США действовать «в одиночку» в случае угрозы нейтралитету?
Детализация экономических соглашений: Каков будет точный размер ежегодных платежей Панаме? Как будут распределяться доходы от канала?
График передачи активов и юрисдикции: Постепенная передача управления, инфраструктуры и земель требовала тщательного планирования и детализации.
Статус и права работников канала: Что произойдет с американскими гражданами, работающими в Зоне канала, после передачи?
Этот период был отмечен не только дипломатическим мастерством, но и политическим давлением с обеих сторон. Картер прекрасно понимал, что время играет против него, и ему необходимо было как можно скорее заключить соглашение, чтобы использовать свой политический капитал. Торрихос, в свою очередь, постоянно балансировал между требованиями панамского народа и необходимостью заключить прагматичное соглашение.
Международный Контекст и Долгосрочные Последствия
Переговоры по Панамскому каналу проходили в условиях Холодной войны, что придавало им дополнительное измерение. США стремились избежать создания негативного образа «империалистической державы» в глазах развивающихся стран и не давать Советскому Союзу или Кубе пропагандистские козыри. Успешное разрешение спора о канале должно было продемонстрировать новую, более просвещенную американскую внешнюю политику, основанную на сотрудничестве, а не на доминировании. Поддержка Панамы со стороны Организации американских государств (ОАГ) и Движения неприсоединения ясно показала, что мировая общественность склонялась в пользу панамских требований.
Кульминацией усилий, продолжавшихся в мае 1977 года, стало подписание двух договоров Торрихоса-Картера 7 сентября 1977 года:
1. Договор о Панамском канале: Предусматривал поэтапную передачу канала и всей Зоны Панамского канала под полный контроль Панамы к 31 декабря 1999 года.
2. Договор о постоянном нейтралитете и эксплуатации Панамского канала: Гарантировал постоянный нейтралитет канала и его открытость для судов всех наций, а также давал США право, но не обязанность, защищать канал от любой угрозы его нейтралитету.
Эти договоры ознаменовали новую эру в отношениях между США и Панамой и стали важным символом изменения американской внешней политики. Несмотря на ожесточенное сопротивление в Сенате США (ратификация прошла с минимально необходимым большинством в 68 голосов), договоры вступили в силу и были успешно реализованы.
Окончательная передача канала Панаме в конце 1999 года стала триумфом панамского национализма и подтвер